Uuden suomalaisen kaupunkipolitiikan polku: kuninkaallisen vakuutuksen kumoamisesta kansalliseen kaupunkiuudistukseen?

Kuva: Kansalliskirjasto

VTT, FM Olli Matti Hokkanen

Polkuriippuvuuden tarkastelu on oleellista tutkittaessa suomalaisen kaupunkipolitiikan kehitystä ja kaupunkilaitosta eli kaupunki-instituutiota, jota Ruotsin kuninkaat pyrkivät suojelemaan. Vanhojen kaupunkien erioikeusjärjestelmän vahvistaminen kuninkaallisella vakuutuksella vuonna 1789 vaikutti esimerkiksi niihin vanhan kaupunkipolitiikan (-1995) reunaehtoihin, jotka koskivat sitä, millaiseksi kauppalat ja Suomen uudet kaupungit myöhemmin muotoutuivat. Kauppalat ja uudet kaupungit saivat erilaisen institutionaalisen aseman kuin vanhat kaupungit.  

Kauppalastatukset olivat pitkään hyvin haluttuja – välttyiväthän kauppalat merkittäviltä vanhojen kaupunkien erityisrasituksilta. Kauppaloiden muuttaminen uusiksi kaupungeiksi oli puolestaan rationaalista, sillä valtiovallan ei tarvinnut enää lunastaa lahjoitusmaita perustamilleen kaupungeille siten kuin vanhojen kaupunkien perustamisen yhteydessä oli toimittu. Suomen Kaupunkiliitto yritti lisätä valtaansa voimakkaalla jäsenhankintapolitiikalla: Suomeen haluttiin saada mahdollisimman paljon kaupunkeja. 

Vanhan kaupunkipolitiikan aikana lyötiin lukkoon joitakin ratkaisuja, jotka vaikuttivat uuteen kaupunkipolitiikkaan (1995-), esimerkiksi keskusseutujen kehittämisohjelmista saatiin ideoita myöhempään kaupunkiohjelmatyöhön. Vastaavasti uuden kaupunkipolitiikan kunta- ja monikuntaliitokset on mahdollista nähdä tietyllä tapaa jatkumona vanhan kaupunkipolitiikan mekaanisille alueliitoksille, erilaisuudestaan huolimatta. Uuden kaupunkipolitiikan aikana on pyritty varsinkin taitaviin ja strategisiin kuntaliitoksiin. Uusi suomalainen kaupunkipolitiikka on joka tapauksessa selvästi erottuva, edelleen jatkuva aikakausi kaupunkipolitiikan pitkässä historiassa, vaikka vanha kaupunkipolitiikka osin antoikin uuden politiikan tekijöille eräitä vaikutteita. Vaikka vanhan kaupunkipolitiikan aika on mahdollista jakaa eri periodeihin tai katkenneisiin sivupolkuihinkin (esim. taajaväkisten yhdyskuntien perustaminen ja lakkauttaminen), kuninkaallinen vakuutus vahvisti ja ilmensi tästä huolimatta institutionalisaatiota sekä kehitystä määrittävää pääpolkua hyvin pitkällä aikajänteellä.

Kuninkaallinen vakuutus 1789

Toimintaympäristössä tapahtuvat muutokset ja kriisit vaikuttavat politiikassa tehtäviin valintoihin, ja siinä käytettäviin tiekarttoihin. Silti suuret institutionaaliset valinnat on voitu lyödä lukkoon jo aikoja sitten, eikä näitä voida kriisitilanteessa muuttaa, esimerkiksi nimetty uusi suomalainen kaupunkipolitiikka jatkui koronaviruskriisistä huolimatta. Vuodesta 2020 ei esimerkiksi ole havaittavissa mitään sellaista radikaalia murtumaa, joka indikoisi ”jonkun ihan uuden” kaupunkipolitiikan synnyn. Kriittinen taitekohta suomalaisen kaupunkipolitiikan historiassa on edelleenkin vuosi 1995, jolloin muun muassa kumottiin kaupungeille vuonna 1789 annettu kuninkaallinen vakuutus, jolla oli ollut jopa perustuslain voima. Vakuutuksen tärkeimmät osat olivat toki menettäneet merkityksensä historian saatossa, esimerkiksi porvarit menettivät erioikeutensa jo 1800-luvun puolivälin jälkeen. Vakuutuksella kuningas oli halunnut suojella porvarien erioikeuksia ”nyt ja iän ikuisina aikoina”; samalla tavoin Kustaa III oli halunnut turvata myös kaupungeille lahjoitetut maat, joita ei saanut luovuttaa ”kenenkä käteen hyvänsä” ja jotka eivät saaneet menettää luontoansa. Laki kaupunkien lahjoitusmaiden luovuttamista koskevien rajoitusten poistamisesta kuitenkin annettiin 1962. Alunperin kaupunkien merenkululle ”ei kukaan saanut vähintäkään estettä tahi haittaa tehdä”, kuitenkin laki kaupunkien kaupankäyntioikeuksista kumottiin 1868, jako tapulikaupunkeihin ja maakaupunkeihin poistettiin 1879, tuulaakin kanto lakkautettiin 1978 ja laki kaupunkien satamanpitoon liittyvien erioikeuksien kumoamisesta astui voimaan vuoden 1995 alussa. Kaupunkilaitos ajettiin siis systemaattisesti ja pitkällä aikajänteellä alas – tämä oli perusteltua, koska olihan kaupunkeja ohjannut vakuutus, ”kaupunkien perustuslaki”, hyvin vanha ja ”out of date” ajatellen yhteiskunnan kehittämistä eri aikoina. Toisin kuin lakkautetuissa henkilöiden privilegioissa (ts. aateliset, papit, porvarit ja talonpojat) kaupunkien erioikeuksissa nähtiin kuitenkin myös mahdollisuuksia, mistä kertoo jo se, että kuninkaallista vakuutusta ei kumottu Suomen itsenäistyttyä. 

Kuntalain 365/1995 antaminen ei käynnistänyt uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa – toki kuntalain antamisella oli osaltaan tärkeä merkitys osana 1990-luvun radikaalia murtumaa. Kuntalaki ennen kaikkea vahvisti ja institutionalisoi kuntapolitiikkaa ja ”antoi viimeisimpiä miekaniskuja vanhalle kaupunkipolitiikalle”. Kuntalaki 365/1995 annettiin 17.3.1995, mutta laki säätyjen erioikeuksien lakkauttamisesta 17.7.1995. Kuntalaki astui voimaan 1.7.1995 ja laki säätyjen erioikeuksien lakkauttamisesta 1.8.1995. Kaupunkien teoreettinen erityisasema säilyi siis vielä aivan pienen tovin kuntalain 365/1995 antamisen jälkeenkin. Vanha ymmärrys kaupungeista, kauppaloista ja maalaiskunnista säilyi lisäksi rakennuslaissa 370/1958, joka kumottiin vasta 1.1.2000 voimaan astuneella maankäyttö- ja rakennuslailla (132/1999). Yksinään uusi MRL ei  kuitenkaan aloittanut uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa.

Kaupunkien ja kaupunkipolitiikan historiassa tärkein on kumottu kuninkaallinen vakuutus, jolla Kustaa III halusi suojella kaupunkien institutionaalista asemaa (kuningas mm. vastusti Ranskan suurta vallankumousta ja sen yhteydessä kokonaan lakkautettuja säätyerioikeuksia Ranskassa vuonna 1789). Kuninkaallinen vakuutus jäi voimaan, vaikka Ruotsi menettikin Suomen alueen Venäjän keisarikunnalle 1809. Vanha suomalainen kaupunkipolitiikka päättyi vasta 1.8.1995, ja historiallisesti tarkasteluna uuden suomalaisen kaupunkipolitiikan institutionalisoitumisesta on olemassa vain hauraita merkkejä. Vahvinta uusi kaupunkipolitiikka oli Lipposen I ja II hallituksen aikoina. 

Kaupunkikoronapolitiikka ja muut hauraat uuden suomalaisen kaupunkipolitiikan institutionalisoimisen keinot

Millä keinoilla vuonna 1995 syntynyttä uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa on yritetty institutionalisoida? Yksi 2020-luvun alun keinoista on ollut kaupunkikoronapolitiikka, jolla vastattiin uuden koronaviruksen tuomaan uhkaan. Uusi koronavirus oli sikainfluenssan, lintuinfluenssan, hongkongilaisen influenssan, espanjantaudin ja mustan surman lailla suuri tapahtuma yleisessä maailmanhistoriassa aivan kuten Suuri lama ja finanssikriisikin. Uusi koronavirus kosketti erityisesti yleistä terveys- ja hyvinvointipolitiikkaa ja yleistä terveysturvallisuutta. Korona muutti kuntia ja kaupunkeja ja ihmisten elämää niissä.

Pandemioita, epidemioita ja talouskriisejä on ollut ennenkin. Historiallisesti tarkasteltuna niiden takia ei ole kuitenkaan käynnistetty alusta täysin uusien kaupunkipolitiikkojen institutionalisoitumisprosesseja, esimerkiksi uusi suomalainen kaupunkipolitiikka ei käynnistynyt 1990-luvun alun pankkikriisistä johtuen vaikkakin kaupungeilla kasvun luojina oli tärkeä merkitys Suomen saattamisella nousuun lamavuosien jälkeen. Suuret tapahtumat, kuten pandemiat, voivat sen sijaan tiivistää entisestään kaupunkien ja valtion välistä yhteistyötä. Ne voivat johtaa esimerkiksi kaupunkikoronapolitiikan tekoon, sekä kaupunkien kehittymiseen, esimerkiksi saastuneen veden välityksellä levinnyt kolera johti aikanaan viemäröintijärjestelmien syntyyn. 2020-luvun alun koronapandemia vauhditti kaupunkien digitalisaatioprosesseja, siirtymää laajamittaiseen etätyöhön sekä muuttoliikettä keskisuurille ja pienille kaupunkiseuduille ja maaseudulle.

Koronaviruksen luomassa kriisitilanteessa keskeisintä oli pohtia kriisistä ulospääsyä, ei kyseenalaistaa olemassa olevia, jo institutionalisoituneita rakenteita, kuten pääministeri-instituution tai presidentti-instituution oikeuksia kriisin aikana tai kaupunkipolitiikan yhteistyöryhmiä. Mielestäni ”jokin ihan uusi kaupunkipolitiikka”, jonka eräät tahot julistivat syntyneeksi koronaviruskriisin aikana, voi korkeintaan olla vain osa introdusoitua uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa. Voisimme hyvin introdusoida vuonna 1995 syntyneen uuden suomalaisen kaupunkipolitiikan alakäsitteeksi mainitun kaupunkikoronapolitiikan, sillä koskettihan koronavirus tiheästi asuttuja suuria kaupunkeja, ja niiden välistä muuttoliikettä. Suuret kaupungit tekivät valtion kanssa aktiivista yhteistyötä koronaviruskriisin hoidossa ja vaihtoivat keskenään hyviä käytäntöjä koskien esimerkiksi työllisyyspalveluiden sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden ylläpitoa. Kaupunkikoronapolitiikka siis institutionalisoi omalta osaltaan heikkoa uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa, joka oli täyttänyt 25 vuotta.

Tämän lisäksi uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa on yritetty institutionalisoida muun muassa valtiollisilla kaupunkiohjelmilla, valtiollisilla kaupunkeja koskevilla erityisohjelmilla, kaupunkien omilla ohjelmilla, kaupunkisopimuksilla (mm. kasvu- ja MAL-sopimukset), kansallisen kaupunkistrategian teolla, 6Aika-hankkeilla, kumppanuusverkostoilla, strategisella allianssilla, kaupunkitutkimusinstituutin perustamisella (vuoteen 2020 saakka instituutti ja sen edeltäjät tekivät runsaasti kaupunkitutkimuksia, joista voisi päätellä, että suomalainen kaupunkipolitiikka olisi yhtä kuin segregaatio- ja asumiskysymyksen ratkaiseminen), uudenlaisella ”kaupunkipolitiikan arviointineuvostolla”, tunnin junan suunnittelutöillä sekä strategisella kaupunkityöllisyyspolitiikalla. Helsingin työllisyyden kaupunkikokeilu (”kuntakokeilu”) oli strategista kaupunkityöllisyyspolitiikkaa, millä osaltaan vastattiin koronaviruskriisin aiheuttamaan työttömyyden kasvuun.

Nämä ovat toki vain hauraita ja hentoja institutionalisoimisen keinoja. Joka tapauksessa vuonna 1995 syntynyt uusi suomalainen kaupunkipolitiikka on jatkunut siis 2020-luvulle huolimatta aiemmasta taantumisestaan tai hallituksen sote-rahoitussuunnitelmista, jotka uhkasivat näivettää kaupunkien investointikyvykkyyden.

Kansallinen kaupunkiuudistus uuden suomalaisen kaupunkipolitiikan polun määrittäjänä?

Uusi suomalainen kaupunkipolitiikka voi tulevaisuudessa pitää sisällään erilaisia ajallisia vaiheita, esimerkiksi kansallisen kaupunkiuudistuksen ja kokeiluja, joilla kaikilla on alkunsa ja loppunsa. Uuden suomalaisen kaupunkipolitiikan institutionalisoituminen saataisiinkin todennäköisimmin erittäin vahvaksi juuri kansallisella kaupunkiuudistuksella, ”kaupunkipolitiikan uudella alulla”, joka pitäisi sisällään määrätietoista lainsäädäntötyötä ja jonka yhteydessä voitaisiin periaatteessa korottaa kaupunkipolitiikka johtavaksi yhteiskuntapolitiikaksi. Väitöskirjassani en kuitenkaan suositellut, että näin tulisi toimia, sillä yksikään kaupunkipolitiikan tekijä ja tutkija ei viitannut tämänlaiseen kehityskulkuun, uudistuspolitiikkaan tai tulevaisuuteen. Ajatus kansallisesta kaupunkiuudistuksesta ei ole kuitenkaan täysin mahdoton: realistisin tapa edetä tai koetella kyseenomaista ideaa olisi kartoittaa mahdollisen uudistuksen sisältöä siten, että suodatetaan tavoitelistauksesta pois sellaiset tavoitteet, joiden mahdollisuuksien aikaikkunat (windows of opportunity) ovat jo sulkeutuneet.

Yksi hypoteettinen vaihtoehto olisi harkita nykyaikaan soveltuvien kaupunginoikeuksien antamista, mikä voitaisiin Rousseaun yhteistahdon hengessä kirjata yhdeksi tavoitteeksi mahdolliseen urbaaniin yhteiskuntasopimukseen. Jos Suomen kaupungeille tai tietyille kaupungeille, esimerkiksi väestöltään kuudelle suurimmalle, päätettäisiinkin antaa joskus tulevaisuudessa lainsäädäntöön (uuteen mahdolliseen kaupunkilakiin?) pohjautuvia oikeuksia ja velvollisuuksia, olisivat ne toki urbanisaation ja digitalisaation aikakaudella sisällöltään paljolti erilaisia verrattuna menneen ajan vanhoillisiin erioikeuksiin ja erityisrasituksiin. Erilaisuuden syynä on vanhan erioikeusjärjestelmän palautuminen sääty-yhteiskunnan, ja sen jäänteiden aikoihin. Kaupunkitutkijoilla, lainsäätäjillä sekä nykymuotoisen valtiollisen kaupunkipolitiikan toimijoilla, kuten yhteistyöryhmillä sekä kaupunkien edustajilla, olisi keskeinen merkitys mahdollisessa kansallisen kaupunkiuudistuksen uudistustyössä, toisin sanoen nykyaikaan soveltuvien kaupunkien oikeuksien ja velvoitteiden listaamisessa. Nämä tulisi antaa vain jos ne toisivat vaikuttavuutta ja oikeudenmukaisuutta koko Suomelle. Siksi esitän, että mahdollisia uusia erioikeuksia, joiden avulla kaupungit hoitavat tehtävänsä tehokkaammin, olisikin kutsuttava tasa-arvoisiksi erioikeuksiksi. Voitaisiinko julkiset työvoimapalvelut siirtää ko. erillisoikeudella kuudelle suurimmalle kaupungille (näin valtiolle tai työllisyysalueille jäisi JTYP-järjestämisvastuu pienten ja keskisuurten kuntien osalta)? Tulisiko antaa erillisoikeus metropolihallintoon ja metropolikaavan tekoon? Pitäisikö kaupunkiseutusuunnitelmien ja kaupunkien itsensä käynnistämien alueellisten kaupunkiuudistusten olla erioikeuksia? Voisivatko suuret kaupungit saada tietosuoja- ja tietoturvasäännöksiä noudattavan erioikeuden kriittisiin datatietopankkeihin ja datamyllyihin ettei niiden tarvitsisi urbaaneita alueita kehittääkseen anella ja ostella dataa valtion virastoista taikka tilata kalliita konsulttiselvityksiä?

Entä voisivatko suurimmat kaupungit ja kaupunkiseudut järjestää hyvinvointialueiden sijasta ja erioikeuden nojalla sotepalvelut maassa, jotta sotekriisi saataisiin ratkottua? Tulisiko hyvinvointialueet lakkauttaa sen jälkeen kun sote-uudistus olisi ensin tehokkaasti toteutettu osana kansallista kaupunkiuudistusta?

Kaupunkien mahdolliset hyvät pyrkimykset hankkia nykyaikaan sopivat erillisoikeudet tulisivat lähes varmasti kaatumaan Suomen perustuslakiin, joka pyrkii turvaamaan suomalaisten yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon kaikkialla Suomessa. Kuinkakohan raskas uudistustyö mahtaisikaan olla edessä, jos se joskus jotenkin pystyttäisiin aloittamaan? Perustuslaki ei valitettavasti huomioi kaupungistumista, kaupunkien suurempia työttömyyslukuja, kaupunkien muuttumista valtion virastojen siirtomaiksi, kaupungeille työttömyydestä aiheutuvia kustannuksia tai muita kaupunkien erityisiä haasteita, joiden ratkaisemiseksi tarvittaisiin nimenomaan kaupungeille vahva institutionaalinen asema.

Keskeinen kysymys on seuraava: missä määrin Suomen valtio olisi valmis antamaan pois tai palauttamaan kaupungeille sitä valtaa, jonka se otti itselleen kaupunkilaitoksen romuttamisen myötä?

Antaisiko vahva institutionaalinen asema kaupungeille paremmat valmiudet hoitaa tulevaisuudessa koronaviruskriisin kaltaisia uhkia? Entä antaisiko vahva institutionaalinen asema kaupungeille paremmat mahdollisuudet puolustautumiseen konflikteilta, joita kuvasin laajasti väitöskirjassani? Rauhoittuisivatko konfliktit? Ainakin on selvää, että vahvan institutionaalisen aseman turvin kaupungit pystyisivät vastaisuudessa tuottamaan tehokkaammin hyvinvointia, mikä on kaupunkistrategioissa monesti keskeinen tavoite.

Kaupunginoikeuksien palauttamista huomattavasti maltillisempi vaihtoehto olisi lisätä kaupunkipoliittisia lakipykäliä esimerkiksi aluepolitiikan lakeihin. Tässä vaihtoehdossa kaupunkipolitiikka jäisi kuitenkin edelleen alisteiseksi aluepolitiikalle. Tai voitaisiinko antaa erillinen laki kaupunkipolitiikasta – annettiinhan joulukuussa 1988 laki aluepolitiikasta (1168/1988). Olisi muutoinkin myös syytä pohtia, tulisiko uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa alkaa voimistaa esimerkiksi erillislain, kokeilulain, puitelain, suunnittelulain, kehittämislain vai tavoitelain avulla. Väitöskirjassani kysyin OECD:ltä: ”Should Finland develop a separate urban policy legislation?”

Riippumatta siitä, luovutaanko yhtenäiskuntamallista palaamalla kaupunkien kunnallislakiin (kaupunki olisi eri kunta), säädetäänkö kaupunkilaki keskiajan hengessä ja perustetaanko kaupungit kokonaan uudelleen (tällöin kaupunki ei ole sama kuin kunta eikä kaupunkimuoto weberiläisittäin tarkoita kuntamuotoa), valmistellaanko Finnish Urban Law 2020-luvun jälkeiseen aikaan, perustetaanko kaupunkiministeriö, integroidaanko kaupunkipolitiikka osaksi 2020-luvun kauppa- talouspolitiikkaa, suunnitellaanko vapaakaupunkikokeilu, tehdäänkö Tampereesta vapaakaupunki, perustetaanko Suomeen kaupunkivaltio (ilmentääkö vai ilmensikö kaupunkivaltio eurooppalaisen kaupunkipolitiikan institutionaalisen kehityksen huipentumaa?), perustetaanko uuden ajan Kaupunkiliitto taikka saavatko kaupungit tulevaisuudessa tasa-arvoisia erioikeuksia vai ei, viime kädessä vahvaa paikallista kaupunkipolitiikkaa kykenevät tekemään hyvän taloudenpidon kaupungit. Miten kaupunki voi tehdä vahvaa ja vaikuttavaa paikallista kaupunkipolitiikkaa, jos se on tilinpäätöstietojensa mukaan jo raskaasti velkaantunut?

Kaupunkitutkijoiden tehtävänä on kartoittaa, mitkä yhteiskunnan toimijat ja intressiryhmät luokittelevat kansalliselle kaupunkiuudistukselle ehdotettuja, rohkeimpia tavoitteita ja keinoja utopioihin, ja mitkä dystopioihin. Mitkä eräät menneisyydestä johdetut, varsin kunnianhimoiset tavoite-ehdotukset, tulisi sittenkin palauttaa käytännön mahdottomuudestaan johtuen historiallisiin asiayhteyksiinsä? Kaupunkitutkijoiden tehtävänä on myös vastata, milloin niin sanotut mahdollisuuksien aikaikkunat (windows of opportunity) olivat tarjolla liittyen eri tavoite-ehdotuksiin. Tutkijoiden olisi hyvä ymmärtää, että tietyt kaupunkipoliittiset asiat, ideat ja tavoitteet, joita ei ole koskaan toteutettu, olisivat olleet teoriassa saavutettavissa tai eteenpäinvietävissä vain tiettyinä periodeina tai ajan hetkinä, jos silloinkaan. Mahdollista urbaania yhteiskuntasopimusta varten laadittavissa tavoitelistauksissa kannattaa lisäksi tunnustaa historialliset faktat, esimerkiksi Ruotsin ja Suomen alueille ei ole koskaan muodostunut kaupunkivaltioita tai että kunta on ollut jo hyvin pitkään Suomessa (ja muuallakin) paikallistasolla toimiva julkishallinnon yksikkö. Kuntalaitos voittanee kaupunkilaitoksen 99-1. Lisäksi kaupunkitutkijoiden olisi hyvä tunnustaa, että myös useat muut politiikat pyrkivät luonnollisesti institutionalisoitumaan; ne voivat pyrkiä vahvistamaan asemaansa kenties koordinaatiovaltaan epätoivoisesti pyrkivän kaupunkipolitiikan kustannuksella. Kansalliseen kaupunkiuudistukseen ei siirryttäisi vain siksi, että hyvin pieni joukko lähdeviittausten kanssa tuskailevia tutkijoita (jotka pyrkivät lisäämään omaa valtaansa ja jotka eivät arvota lauseiden merkityssisältöjä), esittää yhtäkkiä uudistusta puoltavia suosituksia.

Kaupungin hyvä talous on siis ensisijainen määrittävä tekijä ja edellytys vahvan paikallisen kaupunkipolitiikan teolle, eivät kunnianhimoiset kaupunkipolitiikan tavoitelistausehdotukset. Vahvan paikallisen kaupunkipolitiikan tekoon eivät tietenkään myöskään pysty kaupungit ja rekrytointikonsultit, jotka eivät rekrytoi kaupunkitutkimuksen alan osaajia.

Huolimatta merkittävistä haasteista kansallisen kaupunkiuudistuksen ideaa ja toimeenpanon ajatusleikkiä ei voida kokonaan poissulkea, sillä kukaan ei voi ennustaa tulevaisuutta täysin oikein. Voisiko esimerkiksi pienimuotoinen ja varovaisen maltillinen kansallinen kaupunkiuudistus, jossa ei kosketa Suomen kuntien institutionaaliseen perustaan, joskus toteutua? Entä miten kaupunkipolitiikka leivottaisiin sisään mahdolliseen kunta- ja palvelurakenneuudistukseen? Uusi päivä kuitenkin koittaa huomenna uudessa suomalaisessa kaupunkipolitiikassa.